Le FMI (re)connaît l’approche de l’économie écologique

Publié par Harvey Mead le 3 Juin 2014 dans Blogue | 1 commentaire

Il est plutôt surprenant de voir le Fonds monétaire international (FMI) intervenir pour souligner les coûts des externalités occasionnées par l’utilisation des énergies (surtout) fossiles, et plus spécifiquement, par des subventions à celles-ci. C’est grâce à un article par Mitchell Anderson dans The Tyee que l’intervention de janvier 2013 a été soulignée récemment, et le lien à l’article a été diffusé au Québec par le list-serve Enjeux énergie.

Le travail de l’IMF est le résultat d’une équipe assez importante venant de plusieurs branches de l’organisation: Fiscal Affairs Department (FAD), Africa Department (AFR), Middle East and Central Asia Department (MCD). Le FMI distingue entre deux types de «subventions» en cause dans les quelque 175 pays étudiés. L’approche est celle du «price-gap» utilisée par d’autres agences internationales (para 5) et qui cherche à prendre en compte l’écart entre les prix courants et ceux nécessaires pour capturer les coûts des externalités (para 1).

Taxes pigouviennes: une idée qui remonte assez loin

Le document porte d’une part sur des contributions directes «avant taxes» aux producteurs ou aux consommateurs, et d’autre part sur les contributions indirectes «après taxes» associées à une décision de ne pas attribuer aux producteurs et aux consommateurs le coût des impacts – les externalités environnementales et sociales – de leurs activités. Dans l’ensemble, le premier type de subvention est plutôt minime par rapport au deuxième : au Canada, 1,3 $G pour le premier, 32,9 $G pour le deuxième (voir Tableau 4, p.54 et l’article d’Anderson). Le document souligne (p.6) que les estimés présentés sont justement des estimés, des approximations, mais indique qu’ils seront raffinés par une étude du FAD à paraître.

Le cœur de l’étude, pour quelqu’un qui veut comprendre ce qui se passe au FMI, se trouve dans son recours à un calcul de taxes «pigouviennes», qui reflèteraient une taxe d’accise sur les produits énergétiques qui couvrirait les coûts des externalités associées aux émissions de CO2, à la pollution locale de l’air et à la congestion et aux accidents sur les routes (p.43). Bref, l’idée qui guide le calcul de l’Indice de progrès véritable depuis un quart de siècle n’est finalement pas nouvelle, mais n’est tout simplement appliquée nulle part.

Le FMI se réfère pour la base de son calcul à une étude de l’Interagency Working Group des États-Unis, qui a produit en 2010 Technical Support Document : Social Cost of Carbon for Regulatory Impact Analysis under Executive Order 12866. Selon ce document, le coût des impacts sur le climat des émissions serait environ 25$ par tonne; le coût des impacts locaux, la pollution de l’air, d’une centrale au charbon est estimé à 65$ par tonne.[1]

La lecture du document permet de mieux comprendre que le travail en reste un d’économistes qui adhèrent au modèle économique dominant – le contraire aurait été surprenant, Pigou, avec son intervention, ne faisant que corriger une  déficience des marchés et donc du modèle. Toute une panoplie d’analyses économiques présente l’approche assez traditionnelle de cette publication: les auteurs soulignent jusqu’à quel point les subventions, avant taxes et après taxes, nuisent à la croissance, entre autres en rendant l’utilisation d’énergie moins efficiente et les économies qui en dépendent moins compétitives. [Pour un intéressant survol de ce qui est en cause, voir Josh Farley, Ecological Economics.] En même temps, la présentation montre la complexité non seulement des analyses mais également de la mise en œuvre souhaitée de réformes (voir Section B : Macroeconomic, Environmental and Social Implications of Energy Subsidies).

Il y a un paragraphe qui propose que l’élimination des subventions avant impôt résulterait en une baisse du prix des énergies fossiles (para 21 – sans présentation de l’argument en cause). Une dernière section de la première partie souligne même l’iniquité occasionnée par les subventions. Dans la deuxième partie, le document présente des études de cas pour 22 pays qui ont essayé de réformer leurs programmes de subventions, dont plus de la moitié sont jugés avoir réussi. Après une analyse des facteurs ayant compromis ces efforts, le document termine avec une section qui propose une approche pour une réforme qui en tient compte. Une partie importante des hausses de prix qui en résultent dans le court terme est associée aux hausses du prix international. Le jugement que ces hausses finiront par se transformer en baisses semble critique dans la présentation.

Réponse structurellement incomplète aux crises associées aux externalités

Le document propose, comme élément de l’analyse, des liens entre le modèle économique et la résolution possible de défis environnementaux et sociaux. Il prône une réduction dans la consommation d’énergie, et justifie ce positionnement en soulignant les liens entre la consommation et le changement climatique; il souligne la nécessité de s’attaquer à d’autres externalités, dont l’épuisement des ressources naturelles et des nappes phréatiques, la pollution urbaine et les impacts sur la santé qui en résultent ainsi que d’autres externalités (para 18-19-20).

Le principe de base de l’étude, intéressant et fondamental, est en effet que les «subventions» – les coûts non reconnus des externalités de nos activités économiques – ne paraissent pas toujours dans les budgets, mais doivent ultimement être payées par quelqu’un. Le paragraphe 7 fournit le portrait assez frappant de ce principe clé pour l’économie écologique. Le paragraphe 12, à son tour, souligne toute une série de mises en garde associées à des problèmes de données et de méthodologie, problèmes constatés lors de n’importe quel effort d’appliquer l’économie écologique à une analyse des enjeux contemporains (comme lors de mon calcul de l’IPV pour le Québec). Comme les auteurs soulignent, comme j’ai souligné, nous sommes bien mieux de procéder avec une approximation des vrais enjeux que de poursuivre dans l’illusion précise de l’approche normale, qui ne tient pas compte des externalités.

Le document reconnaît en particulier une contrainte constituée par une rareté croissante des énergies fossiles, ce qu’ils appellent un «accès réduit aux intrants fondamentaux de la croissance» (para 2), ce qui met en cause les intérêts des générations à venir. Ce qui manque, clairement, est la reconnaissance du rôle structurel de cette croissance dans la création de ces externalités, surtout lorsqu’elle aurait lieu dans l’ensemble des pays, comme le FMI le souhaite. Nulle part ne trouve-t-on, par ailleurs, une analyse des implications pour l’ensemble des pays de l’application de taxes pigouviennes à la hauteur des défis. Finalement, il laisse presque dans l’oubli la question quant à la façon de répondre à l’accès réduit (inéluctable) à ces «intrants de la croissance», autrement que par une réduction de leur consommation.

Le long paragraphe 17 identifie un ensemble d’enjeux économiques sous la rubrique «les subventions à l’énergie déprime la croissance». Même si les auteurs soulignent, de façon intéressante et assez surprenante, l’intérêt pour la croissance de dépenses publiques en éducation et en santé, leur analyse ne semble pas capable de bien insérer cette vision dans la problématique globale.

Éveil potentiel des grandes organisations internationales

Ce document du FMI, curieusement sans couverture dans la presse lors de sa parution au début de 2013, fournit des pistes plus qu’intéressantes pour les dirigeants des organisations internationales, qui interviennent aujourd’hui sur une base régulière pour souligner les énormes défis devant nous. Ce n’est pas réservé à Christine Lagarde, directrice générale du FMI; les dirigeants de la Banque mondiale, de l’Organisation internationale du travail et de l’Agence internationale de l’énergie interviennent également, parmi d’autres.

Dans le cas de la Banque mondiale, un peu comme au FMI, il y a une équipe d’analystes capable de bien apercevoir les manquements du modèle de la croissance. Dans deux documents clé, Where is the Wealth of Nations? paru en 2006 et The Changing Wealth of Nations : Measuring Sustainable Development in the New Millenium, paru en 2011, l’équipe fournit des perspectives assez dramatiques sur les déficiences fondamentales dans l’évaluation du «progrès» des nations et propose de nouvelles méthodologies, de nouvelles approches, de nouveaux indices. La publication du premier document a donné lieu à une série d’autres, sous la rubrique Environment and Development, dont le deuxième document mentionné ci-haut semble être le plus récent.

Comme pour l’étude de 2013 du FMI, cette série semble vouée à la voie d’évitement qui marque l’ensemble des interventions actuelles dès qu’elles sont associées à l’environnement. Pour les dirigeants de ces organisations internationales, comme pour ceux des différents pays (et provinces), peu importe leur bonne volonté souvent évidente, l’environnement représente un domaine d’intervention extérieur et en aval de celles qui ciblent le développement. Comme la publication de 2011 le souligne, la façon dont nous mesurons le développement donne la poussée pour la façon dont nous faisons le développement. Comme je ne cesse de constater dans mes lectures et mon écoute, le PIB – le volume de l’activité économique – reste la façon de mesurer le développement pour l’ensemble des décideurs.

Thomas Homer-Dixon, brilliant analyste des enjeux de la sécurité en relation avec l’environnement que je suis de près depuis 20 ans, est intervenu dans The Globe and Mail en réaction à un compte-rendu de son livre The Upside of Down: Catastrophe, Creativity and the Renewal of Civilization, paru en 2006. «Beyond Management: How and Why Kymlicka is Wrong» souligne ce qui est presque le thème de ce blogue, soit que les économistes semblent incapables d’intégrer dans leurs analyses et leurs conceptions des choses ce qu’ils considèrent comme des externalités.

Pour terminer à jour, Éric Desrosiers, journaliste en économie du Devoir, a consacré sa dernière chronique du 31 mai, «L’arme secrète des Alliés», au passé important du PIB comme outil pour mener la Deuxième Guerre mondiale. Lui conclut en soulignant (discrètement, comme toujours), que le PIB n’est pas une mesure du bien-être, n’est plus une mesure appropriée pour la guerre que nous menons aujourd’hui. Reste pour les dirigeants que Desrosiers commente sur une base régulière à le comprendre…

NOTE : Il est plutôt de mise que Youri Chassin, directeur de recherche à l’Institut économique de Montréal, porte-parole au Québec pour des analyses économiques les plus restrictives et les plus bornées imaginables, ait commenté l’étude du FMI suite au travail de Mitchell Anderson.

L’article critique le travail du FMI pour son utilisation du terme «subvention» pour les taxes pigouviennes manquantes, et le terme est en effet un peu curieux. Le texte reste là, fait plusieurs distinctions quant à ce qui semblerait raisonnable d’appeler une subvention et conclut que l’industrie pétrolière et nous payons déjà assez de taxes et que le peu de subvention qui reste, bien qu’inappropriée, est en effet minime.

Le texte critique également l’analyse d’Anderson, soulignant que l’argent en cause n’existe pas, et qu’un effort de le chercher, par des taxes pigouviennes auprès des responsables, aurait des conséquences économiques dévastatrices. Anderson n’aborde pas cette question, qui mérite d’être reconnue. En effet, nous nous préparons justement à payer un prix dévastateur pour notre refus de contrôler nos émissions et éviter l’emballement du système climatique planétaire. Le refus – et l’échec tout à fait prévisible de la prochaine échéance, Paris en décembre 2015 – provient justement du fait que notre dépendance au pétrole et aux combustibles fossiles en générale a dépassé les limites de la gestion possible.

MISE À JOUR: Le 10 juin, un article d’Éric Desrosiers dans Le Devoir, sur la Conférence de Montréal dont le thème est la croissance, fait part d’une entrevue avec la directrice générale du FMI. Dans l’entrevue, elle confirme que «les impacts environnementaux  doivent être pris en compte dans le prix du pétrole canadien» et semble faire référence au document présenté ici.

MISE À  JOUR 2: Le 14 juin, dans Le Devoir de philo, Jean-Claude Cloutier signe un texte sur l’intérêt des taxes pigouviennes. Ma réflexion là-dessus:

[1] Pour mon calcul des coûts des émissions du Québec, j’ai utilisé une étude intitulée Estimation des coûts des émissions de gaz à effet de serre générées par le transport dans le cadre du Projet de l’examen de la totalité des coûts, réalisée par la Direction générale de l’analyse économique de Transports Canada en 2007. L’étude concluait à un coût entre $20 et $40 (voir L’indice de progrès véritable, p.239). J’y calcule le coût de la pollution locale de l’air différemment.

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