COP21: pays riches, pays pauvres dans les suites

Publié par Harvey Mead le 8 Avr 2016 dans Blogue | Aucun commentaire

Les fondements de l’économie verte, d’après mes récents articles sur les travaux de Greenpeace International et du DDPP, restent dans un modèle économique mondial qui est intrinsèquement lié à des inégalités immenses et ne tiennent aucunement compte des enjeux associés aux ressources naturelles requises pour le développement. Reste l’espoir que nous pourrions au moins promouvoir une économie verte ici au Canada (en oubliant le défi de notre empreinte écologique et la nécessité de cibler un processus de contraction/convergence pour le rendre acceptable, cela implicite dans les inégalités qui continuent). Le DDPP a une équipe canadienne, et celle-ci a produit un deuxième rapport l’an dernier sur la possibilité pour le Canada de respecter le budget carbone dans l’élaboration de son plan d’action pour maîtriser les émissions responsables des changements climatiques; cet article constitue donc une sorte de deuxième phase de l’analyse des fondements de l’économie verte. Le DDPP a également une  équipe indienne, et celle-ci se montre très consciente des défis pour les pays pauvres inhérents dans le maintien du modèle économique tout en ciblant la décarbonisation.

J’ai déjà consacré un article sur le travail de l’équipe canadienne du DDPP. Je reviens sur le travail pour une mise à jour alors que les gouvernements canadiens sont en train de rechercher les composantes d’un plan d’action pour respecter l’Accord de Paris. L’importance de son travail (le DDPC) est qu’il est fondé sur sa reconnaissance du budget carbone et un processus de convergence vers une allocation d’émissions de carbone en 2050 égale pour toute l’humanité. Partant de la population mondiale projetée pour 2050 et du budget carbone calculé par le GIÉC, le DDPP arrive à un budget d’environ 1,7 tonnes d’émissions par personne en 2050; c’est actuellement 16 tonnes par personne au Canada. En fait, le DDPP adopte un scénario de l’Agence internationale de l’énergie (le 2DS) qui cible un tel objectif, et l’utilise comme référence, sans formaliser l’allocation par pays. Le DDPP est ainsi capable de reconnaître le budget carbone et introduit une convergence pour l’ensemble de l’humanité en 2050. Il corrige ainsi l’approche de Greenpeace International, qui aboutit à des inégalités importantes en matière d’accès à l’énergie, sans insister sur une convergence complète.

À son tour, elle maintient par contre ce que nous connaissons déjà des résultats de l’ensemble des travaux des DDPP dans les 16 pays – des inégalités énormes en matière de PIB par personne, en 2010 et en 2050. L’approche semble donc condamnée presque à l’avance. Autant le DDPP devrait aider les pays à planifier, selon ses auteurs, autant il devrait plutôt nous convaincre que nous devons chercher une autre approche, quittant le principe fondamental d’une croissance économique sans limites, même si elle est verte. Par contre, les travaux sur les différents pays fournissent des indications de la nature et de la taille du défi pour chacun. Un regard sur les défis pour le Canada et pour l’Inde fournit des indications pour l’ensemble.

Le Canada dans tout cela: des impacts différents selon les provinces

Les auteurs reconnaissent d’emblée que le rôle des industries extractives (surtout celle du pétrole) est fondamental pour l’économie canadienne telle qu’elle existe actuellement, et cela doit se mesurer face à un effort mondial en vue d’une décarbonisation massive. Ils concluent que l’ensemble des autres aspects de la décarbonisation règlent ou presque le défi : peu importe le prix du pétrole, le DDPC gère les émissions surtout en fonction de cinq pistes plutôt technologiques, incluant l’application de de la capture et de la séquestration du carbone (CCS). Leur travail finit par suggérer un impact plutôt mineur en ce qui concerne des changements structurels dans l’économie canadienne pouvant résulter de différents prix du pétrole dans les années à venir.

Ce résultat général masque l’impact politique et économique de la décarbonisation, différent dans différentes provinces. Le DDPC pose trois questions à cet égard : Quelle place y a-t-il pour les sables bitumineux dans un monde décarbonisé, même avec l’application des meilleures technologies de contrôle ? Qu’est-ce qui arrive à la structure de l’économie canadienne avec les changements dans la demande globale pour le pétrole ? Avec la demande une fonction des prix, quelle résilience y a-t-il dans l’économie canadienne à cela ? Ils fournissent trois pistes pour répondre (20).

Le DDPC a recours à un modèle macroéconomique GEEM pour des réponses. Le modèle lui fournit des projections pour le PIB, pour les emplois, pour la structure économique et pour le commerce. Cela devient fondamental dans son analyse, assez rapidement. Reconnaissant que des projections sur le prix du pétrole sur les 35 années qui viennent sont plutôt aléatoires, ils établissent trois scénarios de prix (HIDDP, MIDDP, LODDP) et font intervenir le GEEM pour voir ce qui pourrait se passer avec les différents scénarios de prix.

Selon les résultats de leur modélisations (montrés dans le tableau 1, p.22), on voit que la croissance de l’économie (un objectif de base du DDPP) ne dépendrait pas d’un «recours incontrôlé aux énergies fossiles», puisque le PIB dans tous les trois scénarios double d’ici 2050. Le problème est que la situation varie selon les provinces, comme leur tableau l’indique. La figure 13 la présente graphiquement.

L’écart entre les scénarios de bas et de hauts prix, bien perceptible dans la figure, est néanmoins petit par rapport à la taille de l’économie (qui n’est pas montrée).

Cela suggère que ce n’est pas la décarbonisation comme telle qui constitue le plus important défi politique (23). Le travail avec les trois scénarios de prix montre finalement que c’est le prix de l’énergie et non le processus de décarbonisation qui occasionnerait des changements structurels possibles dans l’économie canadienne : le développement des sables bitumineux se ferait seulement dans le scénario de haut prix. Sur le plan politique, le défi pour le Canada serait de gérer les impacts sur l’avenir économique et social de l’Alberta dans l’éventualité du scénario du bas prix, sur celui du Québec dans l’éventualité du scénario du prix élevé.

À travers ces travaux, les auteurs insistent que le grand scénario de décarbonisation pour le Canada est à la limite de la plausabilité («a stretch scenario», p.13) tellement ce qui est requis est exigeant sur les plans technologique, social et politique. À plusieurs reprises (et dans une communication personnelle), ils insistent également: les mesures en cause doivent être prises «immédiatement» (5, 6, 37, 39), «starting today» pour avoir une chance d’aboutir.

Le DDP pour l’Inde, une sorte de réplique aux travaux de Greenpeace International

Le portrait de la situation pour l’Inde est l’envers de celui pour le Canada, l’Inde étant un pays parmi les plus pauvres de la planète et ayant des centaines de millions de personnes qui n’ont même pas d’électricité. Les auteurs du DDP pour ce pays (le DDPI) ont décidé dès le départ, par ailleurs, de ne pas élaborer un scénario de référence dans le style «business as usual», tellement il serait inconcevable. Ils cherchent à poursuivre plutôt l’effort d’améliorer le sort des 1,2 milliards d’Indien(ne)s.; l’Inde figure parmi les 16 pays étudiés par le DDPP parce que, par le simple cumul des émissions résultant de son énorme population, même pauvre, elle figure parmi les principaux émetteurs de GES (dont le charbon est la principale source).

Les auteurs élaborent deux scénarios, et chacun respecte le budget carbone implicitement alloué d’ici 2050. Le premier des deux scénarios (le «conventionnel») se fie au modèle de l’économie néoclassique, et les auteurs semblent savoir dès le départ qu’il ne fournira pas les réponses souhaitées, pas plus que le suivi des tendances actuelles; ce scénario conventionnel présume d’une dynamique de marché parfaite alors qu’une telle situation n’existe pas dans les pays en développement, et de toute façon ne permettrait pas les améliorations de qualité de vie souhaitées (10). Le deuxième scénario, que les auteurs appellent «durable» (sustainable), représente un effort, après trente ans d’échec des orientations esquissées par Brundtland, de relancer celles-ci.

The storyline of the ‘conventional’ scenario presumes economic growth as the central development objective and perfect markets as the key institutions to influence the behavior of economic actors. The low carbon transition in this framing is achieved through the imposition, on the Indian economy, of a global carbon price corresponding to the global climate stabilization target. The framing of the ‘sustainable’ scenario aims to meet proposed targets of multiple sustainable development goals, including a national low carbon emission target, by the year 2050. The roadmap of actions is back-casted by iteratively adjusting the actions that deliver these targets cost-effectively. (11)

Comme différents tableaux le montrent, il y aurait un énorme «progrès» dans le pays. En termes d’énergie, l’offre et la demande finales passeraient de 0,32 toe en 2010 à 0,92 dans le scénario durable en 2050; ce serait 1,16 dans le scénario conventionnel, plutôt «extravagant» dans plusieurs de ses composantes et critiqué pour cela par les auteurs (21). L’énergie resterait à plus de 50% fossile dans les deux scénarios, mais passablement moins en quantités absolues dans le scénario durable.  En comparaison avec le 100% de Greenpeace International, l’Inde serait approvisionnée en énergies renouvelables en 2050 à hauteur de 71% dans le scénario durable (20). Son recours aux énergies fossiles et au nucléaire permet néanmoins de respecter des émissions de 1,7 tpc, d’après les auteurs, c’est-à-dire des émissions de 1,95 tcp dans le scénario conventionnel et de 1,40 tpc dans le scénario durable; l’approche d’ensemble de ce dernier permet de baisser la demande sans perte de bénéfices en termes de qualité de vie.

Devant la figure 2.1 du rapport et la description du modèle conventionnel, on peut presque y voir un rejet du modèle de l’économie néoclassique, avec une insistance sur la coopération, voire l’intégration partout du coût des externalités; finalement, un tel rejet est camouflé par une adhérence au principe de la croisance verte de la Banque mondiale (14). Nous avons donc ici, comme pour le rapport de Greenpeace International sur le potentiel des énergies renouvelables, le portrait de l’économie verte poussée à outrance et inscrit – les auteurs en sont conscients – dans un développement mondial qui aboutit au maintien d’inégalités énormes en 2050.

Le document fait référence à la Déclaration de Delhi de la COP8 pour reconnaître l’importance de l’intégration d’un ensemble de mesures favorable au développement et non seulement à la croissance économique (17). Le scénario durable fait intervenir constamment une prise en compte des conditions réelles de la population et l’application de mesures qui diminuent la demande en énergie et les émissions par un recours à un ensemble de politiques ciblant un meilleur développement urbain et rural. Le scénario conventionnel est conçu en fonction de politiques déterminées par les marchés de l’énergie (et priorisant presque exclusivement le défi climatique (37)), et est caractérisé pour son volet urbain comme «une caricature de croissance urbaine» et «une favela métaphorique» (13). Les inégalités resteront (mais moindres) même avec le «progrès» modélisé selon le scénario durable, alors que celui-ci est centré sur un ensemble de politiques autres, finalement corrigeant les déficiences des mesures du modèle néoclassique. C’est un portrait d’une approche à l’économie verte qui finalement retourne et met en évidence les orientations du mouvement environnemental au fil des décennies (les 3R semblent être introduits comme une nouveauté…).

On peut remarquer le portrait de la différence en matière de transports, avec l’accent mis, en ville, sur le transport public dans le scénario durable alors que le conventionnel met l’accent sur le transport privé; il y a encore une différence entre les deux pour le transport inter-cité, l’un favorisant les véhicules, l’autre le train. Le scénario durable aboutit à une demande pour les transports la moitié moins importante que le scénario conventionnel (37). Le chapitre fait référence à un nombre assez important de politiques déjà énoncées par le gouvernement: fourniture de logements et de services pour les pauvres et abandon des bidonvilles comme mode normal de résidence («Housing for all by 2022»); production de 100 GW d’énergie solaire et de 60 GW d’énergie éolienne, également pour 2022 (32), Le scénario durable présume que les programmes gouvernementaux seront réalisés.

La valeur sociale du carbone

Ce chapitre du rapport termine avec une section sur les bénéfices du développement durable, traduit par l’introduction du concept de valeur sociale du carbone. Les auteurs se permettent même une réflexion sur la situation globale, celle du DDPP en général où quelques pays pauvres (dont l’Inde et la Chine) se trouvent liés à en ensemble de pays riches, avec des problématiques et des défis différents. Une série de citations permet de saisir la spécificité de l’intervention indienne.

The conjoint benefits of targeted sustainability programs are sizable, especially in developing countries, due to pre-existing market distortions, weak institutions, uneven socio-economic development and geo-political risks. The incremental costs of sustainability programs are offset in a sustainable world by lower social costs and reduced risks, including from nuclear technologies. This is a basic justification for a targets approach. The gap in the social value of carbon between conventional and sustainable scenarios [voir le graphique] is a proxy for the conjoint benefits of sustainability actions. In general, deep decarbonization pathways enhance risks from higher use of nuclear and CCS. But in the sustainable scenario, primary energy demand is substantially lower and therefore so is the need for high risk technologies.

The social value of carbon in the sustainable scenario can be interpreted in another way. India, for instance, can follow its own sustainability targets and also participate in the global carbon market, thus facing a global carbon price which is identical to that in the conventional scenario. In this case, the carbon budget in the sustainable scenario would be underutilized and the excess emissions credits can be monetized at the prevailing global carbon price. The carbon revenues generated can be sizable and can amount to 0.7% of India’s GDP (Table 4.2). This revenue can partly offset the costs of decarbonization actions. (40)

 Cette vision est reprise dans la conclusion avec une autre réflexion sur la valeur sociale du carbone, ce qui distingue, fondamentalement, les deux scénarios. «The most significant lessons one can learn from the assessment of the two different DDP scenarios are that sustainable actions lead to a gradual transformation of the energy system, have less dependence on high risk technologies and carry a lower social value of carbon. Global carbon finance would deliver more and better results by pegging to the nationally agreed social value of carbon rather than the elusive carbon price in a perfect world.» (46)

The two scenarios – conventional and sustainable – achieve the same carbon goal but differ in their base construct. The conceptual bifurcation underlying the two scenarios is the treatment of the ‘social cost (or value) of carbon’. The conventional scenario takes as an exogenous input a ‘global carbon price’ trajectory through 2050. This carbon price trajectory is obtained from the global integrated modeling assessment that targets a 2°C stabilization under a perfect global carbon market. For the conventional scenario, this global carbon price trajectory is the social cost of carbon. In the sustainable scenario, the assessment assumes that the carbon budget for India, from now to 2050, is the same as the cumulative emissions in the conventional scenario. The two scenarios are thus equivalent in terms of carbon budget. In the sustainable scenario, the shadow price of carbon corresponding to the carbon budget constraint appears as the surrogate for the social cost of carbon.

The sustainable scenario storyline assumes a multitude of local, bottom-up and sectoral policies aimed at various goals and/or targets like SDGs, share of renewable energy, air quality standards, energy access and energy efficiency… The conventional scenario misses these opportunities as the carbon price does not provide an adequate anchor for pulling [in] these options. (39-40)

Le scénario durable est élaboré en intégrant ce qu’ils appellent le coût social du carbone, arrive à une demande finale d’énergie 30% moins que le scénario conventionnel et un PIB moindre également, «compensés» par des bénéfices dont l’économie néoclassique ne tient pas compte. C’est un ensemble de politiques qui complètent la stricte recherche d’interventions technologiques qui domine et qui transforme un coût en une valeur. Le tout est assez bien esquissé dans le Résumé exécutif, mais la lecture du court rapport clarifie le sens du travail, un effort d’intégrer des correctifs au PIB dans une approche à l’économie verte; l’approche concrète est décrite à la page 16, où il y a recours à l’idée d’un prix ombre (shadow price)mentionné ici et qui se transforme en valeur sociale.

Pays riches, pays pauvres

Le travail décrit dans le DDPC met un accent important sur la décarbonisation de la société et de l’économie et souligne les enjeux particuliers pour un pays qui est actuellement un important producteur d’énergie fossile. Le travail du DDPI est presque méconnaissable dans la perspective du DDPC, tellement les enjeux sont autres: les auteurs ont décidé d’insister en priorité sur une amélioration de la qualité de vie de sa population de 1,2 milliards de personnes (et qui seront 1,5 ou 1,6 milliards en 2050…). Le scénario canadien cherche (suivant le modèle du DDDP) à maintenir fonctionnelles pendant toute la période l’économie néoclassique et la relative dominance du pays qui en résulte. Le scénario indien cherche à corriger une situation sociale inacceptable et que l’effort de décarbonisation ne réglera pas à lui seul.

Nous constatons que la structure économique peut être profondément influencée par le processus mondial de décarbonisation et son impact sur le prix du pétrole; au Canada, ce serait le cas pour l’Alberta, ou le Québec. En même temps, nous constatons que, vue plus globalement, la structure économique d’un pays riche permet la décarbonisation dans son ensemble, en dépit de tels changements. Mais nous savons que cela se fait au dépens de la «structure sociale et économique» d’un ensemble de pays pauvres. Nous avons avec ces constats le portrait de ce qui est derrière l’échec de Paris. Même dans les pays riches, des situations politiques différentes (et on peut penser aux États-Unis aussi) peuvent empêcher la décarbonisation nécessaire.

Dans les pays pauvres, en dépit de certaines ouvertures, leur connaissance de ce que font, ce que vivent les populations des pays riches, ne leur sera pas possible en acceptant les propositions de Paris sans de nombreuses interventions autres – et qui jusqu’ici n’ont pas livré la marchandise. Pire, au moins les auteurs du rapport pour l’Inde savent que les inégalités énormes vont perdurer à travers les améliorations projetées. C’est à noter qu’ils ne s’aventurent pas sur un jugement quant au réalisme de leur scénario – les tendances lourdes qu’ils décrivent vont toutes dans le sens contraire – , alors que les auteurs du scénario pour le Canada manifeste clairement un scepticisme assez profond.

C’est presque intéressant de lire le DDP pour l’Inde avec de telles perspectives. Comme l’équipe canadienne, celle de l’Inde travaille en cherchant à se protéger de raisonnements et d’analyses qui mettraient en question leur crédibilité et leur réputation professionnelle. Il est tentant d’y lire une mise en question d’un des deux objectifs de base du DDPP, la croissance économique à l’échelle mondiale. Les auteurs de ce rapport semblent bien trop conscients de ses dérapages. En tout cas, le PIB et le PIB per capita sont moindres dans le scénario durable…

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